英国与欧盟达成脱欧协议意味着什么，接下来会发生什么？(英国达成脱欧协议)

本文要点概括：

•英国与欧盟暂时达成一份脱欧协议草案和未来关系的政治宣言草案。

•英国希望在圣诞节前批准该脱欧协议草案，欧盟希望在2019年年初批准。

•脱欧协议草案包含一套完整的英国担保计划和可以延期一次的过渡期。

•目前最大的风险在于英国下议院可能直接或间接拒绝该脱欧协议草案。

•如果英国拒绝该脱欧协议草案，英国的政治局势将陷入危机从而引发各种情况，包括大选和政府更迭甚至导致英国脱欧立场发生变化。

英国和欧盟目前达成了一份脱欧协议草案（“脱欧协议”）和未来关系的政治宣言草案（“政治宣言”）。英国已与11月14日召开内阁会议，脱欧协议获得内阁支持，但该协议在签署前仍需英国议会和欧盟27国议会投票表决。然而，脱欧协议已经引起了英国政界的强烈反对，尤其是英国脱欧程序中最核心的人物之一脱欧秘书长Dominic Raab在内阁会议第二天早上宣布辞职。

本文将考虑该新兴交易的实质、影响、后续步骤以及在2019年3月29日之后出现的复杂风险和多种可能情形。

将会发生哪些风险和可能情形？

现阶段几乎不存在欧盟方面不会批准脱欧协议的风险。欧盟负责英国脱欧事务的首席谈判官Michel Barnier在整个脱欧谈判中较为谨慎以确保成员国和欧洲议会充分了解相关进展。但是欧洲议会和欧盟理事会都需要适当时间考虑该协议。欧洲议会将在全体会议上对该问题进行辩论并对报告进行表决。

目前最大的风险在于英国下议院可能正式或非正式的拒绝脱欧协议。英国政府内部各方都已经感受到了对谈判结果的不满。亲欧盟国会议员相信英国所作出的让步令所有的欧盟成员国处于劣势、经济弱势的地位，支持脱欧国会议员攻击英国让步是由于没有真正实现英国脱离欧盟，欧盟依然与英国产生密切联系（例如欧盟对英国在与第三国谈判和同意新的贸易交易方面的影响力）。英国民主统一党(DUP)的国会议员对北爱尔兰在谈判中被列入不同待遇以及2017年3月工党列出适用于脱欧协议的“六项测试”感到不满。若测试无法满足，工党表示将投票反对批准脱欧协议。

除非拒绝脱欧协议可以使特雷莎·梅就具体问题返回布鲁塞尔尝试重新谈判，否则下议院投得反对票将启动英国《2018退出欧盟法案》(European Union (Withdrawal) Act 2018)第13(4)条规定的程序，该程序规定在下议院决定不通过决议时，政府必须在21天内向下议院作出陈述明确政府打算如何推进谈判。除非英国政府改变立场并重新调整其“红线”，否则欧盟改变态度的可能性极小。下议院对此有机会展开辩论，同时若众议院发言人认为时机合适，可在该陈述做出的7个开会日之内修改“中立条款的动议以便下议院考虑该事项”。若未能在2019年1月21日就脱欧协议达成一致，这将触发要求政府对此做出陈述并在5个开会日内提出接下来行动的程序。在此阶段，政府将被要求提出类似于上文所述的动议，并在7个开会日内为下议院提供投票的机会。

上述选择中的任何结果可能是：下议院未通过批准脱欧协议的决议或在2019年1月21日前未达成脱欧协议，这开启了诸多可能性，但默认的立场是英国将在2019年3月29日以无协议脱欧方式离开欧盟，即“硬脱欧”（或悬崖边缘）。

拒绝脱欧协议可能导致保守党的领导危机，甚至是更换首相。在某些情况下可能导致大选，甚至导致传统政党结构的破裂，例如，一位强硬的脱欧支持者成为保守党的领袖同时工党对是否脱欧的态度摇摆不定。周边环境的复杂性要求举行大选，但举行大选比想象的可能性还要小。若大选真的发生，工党可能获得多数支持，或者在其他党派的支持下组建政府，可要求延长第50条的程序，即规定获得欧盟成员国的一致同意。工党的胜利可能会对英国与欧盟的谈判地位产生戏剧性变化。工党已宣称将寻求与欧盟成立新关税同盟，并建立高水平的监管与协调合作。还有很多工党的国会议员甚至要求第二次公投，或者“人民投票”，对是否留在欧盟做出抉择。然而，工党领导层对脱欧（以及欧盟本身）的态度仍然模糊不清，工党政府很有可能继续沿着本届政府的相同道路走下去，或许在就业法律和环境保护方面做出更多的承诺。

脱欧协议的下一步是什么？

脱欧协议文本是“稳定但未正式化”。11月25日举行的欧盟特别峰会已表决通过脱欧协议草案。但是，在协议生效前还需经历若干程序和步骤。

首先，欧洲议会、欧盟理事会和英国议会都必须批准这一协议。欧盟理事会的同意必须获得其余27个成员国的特定多数同意。这一正式批准程序可在一两天之内结束。欧洲议会的同意必须获得大多数成员的支持。这可能只需要几周的时间。获得英国议会的批准将是这一进程中最具挑战性的部分。脱欧协议将在下议院展开辩论，时间大概为5个开会日左右。上议院也可对脱欧协议展开辩论。特雷莎·梅必须说服650名议员中的绝大多数，排除320名无表决权和其他非在职的成员，根据《2018退出欧盟法案》第13条所要求的“有意义投票”来支持该协议。但是，上议院没有否决权。特雷莎·梅表示，英国的投票将在2018年12月20日下议院圣诞节休假之前举行。《2018退出欧盟法案》同样规定，在实际可行的情况下，投票必须在欧盟理事会表决之前举行。

其次，一旦动议获得通过，政府必须提交一项法案——《欧盟（退出）法案》——颁布《2018退出欧盟法案》所规定的脱欧协议。该法案需要经下议院和上议院同时批准通过。目前尚不清楚该程序将会持续多久，但立法批准可能在2019年初迅速通过。当初颁布《2008年银行（特别规定）法》时，下议院于2008年2月19日一读通过并于2008年2月21日获得皇家批准，这表明如果两院都同意，在必要的时候该程序可以迅速结束。

最后，根据英国《2010年宪法改革和治理法》第20条的规定，脱欧协议必须提交上议院和下议院的21个开会日之后才能获得批准。这段时间可以在《欧盟（退出）法案》通过的同时进行，但是《欧盟（退出）法案》必须在脱欧协议批准之前颁布。前提是上下议院同意批准该协议，政府才能推进该批准程序。该批准程序包含以下三步：第一步，根据英国《2018退出欧盟法案》第13条规定批准脱欧协议的最终草案；第二步，颁布英国《欧盟（退出）法案》；第三步，根据英国《2010年宪法改革和治理法》第20条开展最终审查。

脱欧协议和未来关系的政治宣言的内容是什么？

脱欧协议的最终框架在几个月的不确定性之后初显明朗。协议由585页的脱欧协议和7页的英国与欧盟之间未来关系的政治宣言组成。几个月前，英国与欧盟就脱欧协议中的英国的金融结算、英国退欧后居住在英国的剩余27国成员国的公民状态及居住在27国成员国的英国公民状态以及其他问题开展谈判。特雷莎·梅表示95%的问题已经在10月末的时候解决。现在看上去已经有100%的问题得到解决。

争论一直在于最后5%的问题上如何达成一致。主要的焦点在于所谓的北爱尔兰在过渡期或实施期的“担保(backstop)”问题（正如英国官员所提及）以及英国与欧盟在英国脱欧后未来关系的政治宣言所产生的问题。这三个问题在协议中紧密联系并影响英国脱欧的进程。

英国进一步的脱欧行动

· 2018年11月14日，英国政府宣布暂时达成脱欧协议草案

· 2018年11月25日，英国与欧盟在特别峰会上签署脱欧协议草案

·2018年12月，英国下议院投票批准脱欧协议草案

·2019年1月，英国议会通过主要立法颁布英国法律项下的脱欧协议

· 2019年2月或3月，欧洲议会同意该协议草案并由欧盟理事会正式签署

这些问题中的每一个都按照时间顺序发挥作用。该协议还设立了一个“联合委员会”处理与协议执行、适用和解释有关的任何问题，下文将对此展开进一步的讨论。

过渡期

过渡期的目的在于缩小英国于2019年3月29日格林尼治标准时间晚上11点正式脱离欧盟——“脱欧日”——至英国与欧盟形成新的长期关系的期间。正如脱欧协议第127条所述，在此期间英国将在货物、服务和人员的市场准入、要求英国持续向欧盟预算进行支付方面继续被视为欧盟成员国。脱欧协议第87条要求英国在过渡期结束后四年内遵守欧盟法院(CJEU)关于脱欧协议内容的判决。协议还要求英国遵守欧盟机构的法律、判决以及决定，例如欧盟法院和欧洲委员会关于汽车和药品方面的许可和授权的法律、判决以及决定。英国还承诺继续适用欧盟自由贸易协议，为第三国进入英国市场提供优惠准入。尽管在此期间，英国将不再参与欧盟机构，也不再参与欧盟的立法或决策程序。

过渡期将于2020年12月31日结束，即脱欧日之后的21个月。设置此期间意在给予英国和欧盟谈判适用他们未来关系协议的有关细节。一旦签署和批准，英国的计划是让该未来关系协议于2021年1月1日生效。若不存在该过渡期，英国和欧盟将背离世界贸易组织(WTO)规则来处理双方之间的贸易。这就是商界、英国和欧盟已经计划过的“无协议脱欧”（或“硬脱欧”）情形。即便各方都做好了准备，“无协议脱欧”情形将导致几十个问题出现紧急情况，对货物进出口、建立服务和所有权结构的规则产生重大影响。

令人担心的是，英国和欧盟可能无法及时完成谈判，当过渡期在2021年1月1日结束的时候可能不存在任何关于双方未来关系的协议。在这种情况下，英国将处于上述的“无协议脱欧”或“硬脱欧”情形。然而，最新的脱欧协议草案第132条允许英国和欧盟延长一次过渡期，“最长达[20XX年12月31日]”。

“担保”方案

若在2020年12月31日过渡期结束时或过渡期没有延长的情况下关于北爱尔兰未达成任何协议，“担保”方案则适用于北爱尔兰的问题。目的在于避免在英国和爱尔兰共和国之间的爱尔兰岛上设置硬边界。该方案由欧盟提出并由英国在2017年12月接受，当时存在争议，由于英国坚持该计划必然的结果是对北爱尔兰和英国其他地区之间不附加关税或监管检查时，该方案成为2018年谈判中最具争议性的问题。

目前“全英国”担保方案包括在上述详细的脱欧协议草案之中。英国和欧盟已同意担保方案将覆盖整个英国，有效保留英国处于欧盟的关税同盟并与英国保持监管协调，以确保北爱尔兰和爱尔兰共和国或北爱尔兰和英国其他地区之间不存在额外的监管检查。

一个极具争议的问题是这个全英国担保方案将持续多久。“只要需要就未来的安排达成一致”对许多在特雷莎·梅政府或议会政党中保守的脱欧支持者，甚至是反对脱欧者而言，并不是一个满意的答复。从他们的视角而言，这意味着英国在不确定的时间内依然受到欧盟贸易规则的约束，阻止英国制定独立的贸易政策及获得所宣称的脱欧的好处。脱欧协议草案规定，北爱尔兰草案的条款仅为暂时适用，直到被后续协定所全面或部分替代。欧盟和英国同意尽最大努力在2020年12月31日之前订立上述后续协定。但是，目前已商定一个机制，英国和欧盟可在联合委员会范围之内共同同意终止该全英国担保方案，若双方共同决定该草案全面或部分已经无法实现草案第1条第3款规定的目标。这规定在北爱尔兰草案的第20条之中。

北爱尔兰担保方案被视为英国政府的一个胜利。欧盟的目标是确保担保是“全天候”方式，即没有时间限制，或者英国有权单方面根据脱欧协议的条款终止该方案。然而，这并非不存在任何争议。Dominic Raab在11月15日的辞职信中表明辞职的原因之一为“无限期的担保安排，欧盟对我们退出的能力拥有否决权”。

担保方案包含一系列条款确保英国和欧盟之间的“公平竞争环境”。这反映了欧盟的担忧，英国作为单一海关领域的同时不会削弱欧盟。在环境保护和劳工和社会标准方面存在“非回归(non regression)”条款，英国承诺在若干情况下适用欧盟国家援助法。英国还承诺适用“税收领域良好治理的国际原则”，包括“公平征税”，具体而言为经合组织的税基侵蚀和利润转移反避税规则、反避税指令在欧盟的执行以及金融账户的跨国境自动报告制度。

联合委员会

脱欧协议第164条规定设立“联合委员会”处理协议的实施、适用和解释相关的任何问题。由英国和欧盟的代表组成并每年至少举行一次会议。联合委员会应在双方一致同意的基础上通过决议和提出建议。若在三个月内相关问题尚未达成一致，欧盟和英国可以请求成立一个仲裁庭。此请求应以书面形式向另一方和常设仲裁法院国际事务局做出。

英国和欧盟未来关系的政治宣言

双方新的关系将采用国际协议的方式，与此相关的章节在脱欧协议草案所附的7页大纲上阐述。大纲为纲领性并包含非常广泛的可能成果。

英国的初衷是重新谈判双方的未来关系，并于脱欧日之后2019年3月30日生效和批准。但很快事实证明这是一个不切实际的目标，至少欧盟拒绝在英国还是欧盟成员国的时候与英国谈判详细的贸易协议。最好的方式是脱欧协议所附的纲领性的政治宣言列出英国和欧盟在实施期间谈判内容的大纲。英国的让步立场在于政治宣言应尽可能详细和具有约束力。欧盟的立场只是表示，该宣言是一项意向声明，可随时修改和谈判。正是欧盟的立场反映在英国和欧盟的协议之中。该宣言指出，英国和欧盟将寻求谈判建立一个全面的自由贸易区“结合深入的监管和海关合作，确保开放和公平的竞争环境”。这可能类似于加拿大—欧盟全面经济贸易协议(CETA)或欧盟—韩国自由贸易协定的标准自由贸易协议。对于货物和海关，宣言指出英国和欧盟将对所有商品实行零关税、不收费或无量化限制，并将规定在“脱欧协议中建立单一海关领域的雄心勃勃的海关安排”。最后的一项声明可能会引发争议，因为一读意味着英国希望留在欧盟的关税同盟之中。当然，“建立”可能意味着任何其他事情。

与脱欧协议和政治宣言一起发布的《联合声明》指出，符合欧盟单一市场和关税同盟的完整性相一致的权利和义务的平衡，以及英国独立贸易政策的发展将成为未来进一步关系谈判的主题。正如关于过渡期的规定所述，英国将与例如美国这样的第三国开展谈判、签署和批准贸易协议，但必须等到最初过渡期结束或者全英国担保阶段结束时才能生效。在服务业方面，英国和欧盟将开展“雄心勃勃、全面和均衡的关于服务和投资的安排”的谈判，以寻求“远远超越双方对世界贸易组织的承诺。”

在金融服务领域，政治宣言几乎没有进一步揭示英国脱欧后对这一领域的影响。它指出了欧盟与英国未来在金融服务关系框架上的三点：英国与欧盟已经具有独立和对等的监管道路；英国和欧盟都已经同意在英国离开欧盟之后尽快开启对等评估，目标是在2020年6月底之前得出评估结论。这与英国打算最初建立相互承认制度的初衷相去甚远。

来源：高伟绅律师事务所