【独家】有一种运作方式叫“DBO”(dbo)

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作者：

倪杨北京财指南咨询有限公司副总经理

徐卫东北京财指南咨询有限公司高级项目经理

一、何谓DBO?

DBO来自FIDIC于2008年9月在加拿大魁北克省举行的2008年会期间推出的“金皮书”中DBO 合同（Conditions of Contract for Design, Build and OperateProjects(First Edition,2008)。

FIDIC即法文F`ed`eration InternationaleDes Ing`enieurs Conseils，英文International Federation of Consulting Engineers，中文国际咨询工程师联合会。1913年由欧洲三个国家独立的咨询工程师协会创立，1948年英国加入，1953年美国、加拿大、澳大利亚等国加入。中国工程咨询协会1996年代表中国参加了FIDIC，成为FIDIC的正式成员国。FIDIC现总部设在瑞士的日内瓦，目前正式的成员国会员有65个。

FIDIC的权威性主要体现在其高质量的工程合同范本上，世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行等国际金融机构的贷款项目指定使用FIDIC合同文本，并被国际工程界广泛采纳。

按照金皮书的说明，DBO方式是将设计、建设、设施长期运行（和维护）整合到一个合同中授予一个承包商（一般是具有设计建设、运营要求的联营体或联合体）。DBO架构下，融资是由政府部门负责，所以DBO的承包商没有融资风险；DBO合同下，项目所有权始终归公共部门所有。承包商收回成本的唯一途径就是政府部门的付款，当然以其提供必须符合政府部门预先设定的产量及规范为前提。

金皮书主要包括各个不同实施阶段的流程图、通用条件、专用条件和各类协议书、信函等范本，后附争议评判协议书的一般条款和争议评判委员会成员的程序性规则，基本遵循了l999版FIDIC系列合同条件的格式和布局。金皮书通用条件共有20条，1 9 5款。20条包括：一般规定，业主，业主代表，承包商，设计，员工，生产设备、材料和工艺，开工日期、竣工和进度计划，设计一建造，运营服务，试验，缺陷，变更和调整，合同价格和付款，由业主终止，由承包商暂停和终止，风险分担，特殊风险，保险，索赔、争议和仲裁。与黄皮书（l999版）相比，新增了“运营服务”一条， 并对“风险分担” 、 “特殊风险” 、 “保险” 的内容和编排顺序进行了调整，逻辑性更强。专用条件分为A、B两部分，A部分为合同数据，替代了“新红皮书” “新黄皮书” 中的“投标书附录”，B部分是专用合同条件的特定条款(Special Provisions)，包括招标文件编写说明，特定条款编写说明和示例。

与“设计一建设” (DB)或者EPC模式等相比，DB0方式的主要特点是将项目的设计、建设以及长期运营和维护工作，一并交给一个承包商来完成。承包商不仅负责项目的设计和建设，而且负责在项目建成后提供持续性的运营服务，故承包商在进行设计的同时，将考虑项目设计阶段与其后各阶段进行衔接, 达到项目整体的统一协调。承包商承担运营, 其将更有动力优化设计和建设, 使建设工期更为合理, 注重工程质量的长期可靠性以减少其运营和维护时的成本费用, 最大限度地优化项目的全生命周期成本。

与PPP模式中的BOT方式相比，DBO方式由政府部门负责融资，承包商仅负责按照政府部门的要求按时保质地完成设计、建设和运营工作。政府部门负责按时向承包商付款。由于承包商不负责融资，故不必考虑融资、资本性支出的补偿等方面的复杂问题,在运营阶段只负责运营和维护工作，因而承担的风险较BOT方式要小得多，相对于BOT 方式来说结构更简单些。这是DBO 与BOT 或DBFO等方式的根本区别。

从DBO 方式的实践应用及其特点来看, DBO 方式主要适用于政府直接投融资的一些公共服务项目, 并且这些项目的设计、建设、运营需要进行系统集成，尤其是运营方面专业性和技术性比较强。比如新建的垃圾处理厂、供水厂、污水处理工程、公路等项目。

三、DBO应属于PPP模式的具体运作方式

何谓PPP？这是一个既简单又复杂的问题。PPP模式具有四大特征：（1）长期合作；（2）风险分担；（3）利益共享；（4）降低全生命周期成本。其核心是风险分担和降低全生命周期成本。前者是将本应由政府100%承担的风险在政府和社会资本之间进行了合理分配，而后者则是把项目的建设实施、运营维护通过一个长期合同交由社会资本来完成，使其不再局限于建设阶段，促使其优化项目规划布局，合理降低运营成本，合理利用资金，减少资源浪费，进而降低项目全生命周期成本。

我们首先来看金皮书中对DBO方式的风险分担，金皮书合同通用条件第17条 Risk Allocation（风险分配）专门对DBO方式下业主和承包商的风险进行了明确的约定，如下所示：

17.1 The Employer’s Risks during the Design-Build Period（设计建设阶段的业主风险）

Subject to the provisions of Sub-Clause17.8[Limitation of Liability], the risks allocated to the Employer and forwhich the Employer is liable during the Design-Build Period are divided into（受限于第17.8（责任限度）的规定，在设计建设阶段分配给业主以及业主有责任承担的风险为）：

(a) The Employer’s Commercial Risks, which are（业主的商业风险，包括）:

(i)the financial loss, delay or damage allocated to the Employer under theContract or for which the Employer is liable by law, unless otherwise modifiedunder the Contract（除非合同另行规定，按照合同约定或者适用法律规定分配给业主应承担的财务损失、延误或者损害）；

(ii) the right of the Employer to constructthe Works or any part thereof on, over, under, in or through the Site（在现场之空间建设工程或工程任何一部分的权利）；

(iii) the use or occupation of the Site bythe Works or any part thereof, or for the purpose of design, construction orcompletion of the Works other than the abusive or wrongful use by theContractor（工程或者其任何部分使用或占用现场，或者基于设计、建设或完成工程或其某部分使用或占用现场，承包商滥用或者误用除外）；and

(iv) the use or occupation by the Employerof any part of the Permanent Works, except as may be specified in the Contract（业主对永久工程任何部分的占用或使用，合同另有规定除外）；and

(b)The Employer’s Risks of Damage, which are（业主的损害风险，包括）:

(i)Damage due to interference, whether temporary or permanent, with any right ofway, light, air, water or other easement(other than that resulting from theContractor’s method of construction) which is the unavoidable result of theconstruction of the Works in accordance with the Contract（由于道路、光线、空气、水或其他地役权（非承包商建设方法所致）临时或永久干预导致的损害，并且此损害是根据合同进行工程建设所无法避免的结果）；

(ii) Fault, error or omission in any elementof the design of the Works by the Employer or which may be contained in theEmployer’s Requirements, other than design carried out by the Contractorpursuant to his obligations under the Contract（业主负责设计的组成部分或者包含在业主要求的组成部分的过失、错误、缺陷或者省略，但不是承包商根据合同履行义务所进行的设计）；

(iii)Any operation of the forces of nature (other than those allocated to theContractor in the Contract Data) against which an experienced contractor couldnot reasonably have been expected to have taken adequate preventativeprecautions（一个有经验的承包商无法合理防范的自然的作用（但不是在合同信息中那些分配给承包商的）；and

(iv) The Exceptional Risks under Clause18[Exceptional Risks]（根据第18条（例外风险）规定的例外风险）。

17.2 The Contractor’s Risks during the Design-Build period（设计建设阶段的承包商风险）

Subject to the provisions of Sub-Clause17.8 [Limitation of Liability], the risks allocated to the Contractor and forwhich the Contractor is liable during the Design-Build Period are all the risksother than those listed under Sub-Clause 17.1[The Employer’s Risks during theDesign-Build Period], including the care of both the Works and the Goods（受限于第17.8（责任限度）的规定，设计建设阶段分配给承包商的风险以及承包商有责任承担的风险为除第17.1（设计建设阶段的业主风险）所列举风险以外的所有风险，包括工程和货物的照管。

17.3The Employer’s Risks during theOperation Service Period（运营服务期的业主风险）

Subject to the provisions of Sub-Clause17.8 [Limitation of Liability], the risks allocated to the Employer and forwhich the Employer is liable during the Operation Service Period are dividedinto（受限于第17.8（责任限度）的规定，在运营服务期分配给业主以及业主有责任承担的风险为）：

(a)The Employer’s Commercial Risks, which are（业主的商业风险，包括）:

(i) the financial loss, delay or damageallocated to the Employer under the Contract or for which the Employer isliable by law, unless otherwise modified under the Contract（除非合同另行规定，按照合同约定或者适用法律规定分配给业主应承担的财务损失、延误或者损害）；

(ii) the use or occupation by the Employerof any part of the Permanent Works, except as may be specified in the Contract（业主对永久工程任何部分的占用或使用，合同另有规定除外）；and

(iii) the use or occupation of the Site by the Works or any part thereof, orfor the purpose of operating and maintaining the Permanent Works （工程或者其任何部分使用或占用现场，或者基于运营和维护永久工程的目的使用或占用现场）。and

(b)The Employer’s Risks of Damage, which are（业主的损害风险，包括）:

(i)Damage due to interference, whethertemporary or permanent, with any right of way, light, air, water or othereasement(other than that resulting from the Contractor’s method of operationand maintenance) which is the unavoidable result of the construction of theWorks in accordance with the Contract（道路、光线、空气、水或其他地役权（非承包商运营和维修方法所致）临时或永久干预导致的损害，并且此损害是根据合同进行永久工程运营和维修所无法避免的结果）；

(ii)Fault, error or omission in any elementof the design of the Works by the Employer or which may be contained in theEmployer’s Requirements, other than design carried out by the Contractorpursuant to his obligations under the Contract（业主负责设计的组成部分或者包含在业主要求的组成部分的过失、错误、缺陷或者省略，但不是承包商根据合同履行义务所进行的设计）；

(iii) Any operation of the forces of nature (otherthan those allocated to the Contractor in the Contract Data) against which anexperienced contractor could not reasonably have been expected to have takenadequate preventative precautions（一个有经验的承包商无法合理防范的自然的作用（但不是在合同信息中那些分配给承包商的）；and

(iv) The Exceptional Risks under Clause 18[Exceptional Risks]（根据第18（例外风险）规定的例外风险）。

17.4 The Contractor’s Risk during the Operation Service Period（运营服务期的承包商风险）

Subject to the provisions of Sub-Clause17.8[Limitation of Liability], the risks allocated to the Contractor and forwhich the Contractor is liable during the Operation Service Period are（受限于第17.8（责任限度）的规定，运营服务期分配给承包商的风险以及承包商有责任承担的风险为）:

(a)All risks resulting or arising from thedesign(excluding any design allocated to the Employer under Sub-Clause17.1(b)(ii) and 17.3(b)(ii) or construction of the Works, or the Materials usedtherein, notwithstanding any testing carried out by or approved or witnessed bythe Employer or the Employer’s Representative during the Design-Build Period（来自工程的设计（不包括根据第17.1（设计建设阶段的业主风险）(b)(ii)和第17.3（运营服务期的业主风险）(b)(ii)分配给业主的设计风险）或者建设或者使用的材料导致或产生的风险，即使在设计建设阶段业主或者业主代表进行了试验或者获得了业主或者业主代表的批准）；and

(b)All risks resulting or arising from theoperation and maintenance of the Permanent Works and the care of Worksexcluding the Employer’s Risks listed under Sub-Clause 17.3[The Employer’sRisks during the Operation Service Period]（由于永久工程的运营和维修以及工程照管导致或产生的风险，但是不包括第17.3（运营服务期的业主风险）中所列举的业主风险）。

17.6 Consequence of the Employer’s Risks of Damage（业主风险导致损害的后果）

Subject to the provisions of Sub-Clause18.4{Consequences of an Exceptional Event}, if any of the risks allocated as anEmployer’s Risk under Sub-Clause 17.1[The Employer’s Risks during theDesign-Build Period] and 17.3[The Employer’s Risks during the Operation ServicePeriod] occurs and results in damage to the Works or other property or Goods orContractor’s Documents, the Contractor shall promptly give Notice to theEmployer’s Representative, and shall thereafter rectify such loss and /or damageto the extent required by instruction of the Employer’s Representative. Suchinstruction shall be deemed a Variation （受限于第18.4（例外事件的后果）的规定，如果根据第17.1（设计建设阶段的业主风险）和第17.3（运营服务期的业主风险）所列业主的风险导致了工程、货物或承包商文件的损失或损害，则承包商应立即通知业主代表，且应按业主代表的要求弥补此类损失或修复此类损害。此类指示应视为变更）。

In the event of the allocation of the risknot being governed by any other term of the Contract, and such risk occursduring the Design-Build Period and the Contractor is delayed and / or incurscost from rectifying this damage, the Contractor shall give a further Notice tothe Employer’s representative and shall be entitled to （在分配给业主的风险没有其他条款另行规定的情况下，如果此类风险发生在设计建设阶段，如果为弥补此类损失或修复此类损害使承包商延误工期和（或）发生了费用，则承包商应进一步通知业主代表，并且有权）：

(a) An extension of time for any suchdelay, if completion is or will be delayed, under Sub-Clause 9.3 [Extension ofTime for Completion of Design-Build]（如果竣工时间已经或将要被延误，根据第9.3（设计建设竣工时间的延长）的规定，就任何此类延误获得延长的工期）：and

(b) Payment of Cost Plus Profit, whichshall be included in the Contract Price （获得费用加利润的付款，并将之加在合同价格中）。

If the event occurs during the OperationService Period, sub-paragraph(b) of this Sub-Clause shall apply, butsub-paragraph (a) of this Sub-Clause shall not apply（如果事件发生在运营服务期，适用本款(b)段，但是(a)段不适用）。

The Employer’s Representative shall proceedin accordance with Sub-Clause 3.5 [Determinations] to determine the amounts due（业主代表应根据第3.5（确定）决定应付款额）。

17.7 Consequencesof the Contractor’s Risks resulting in Damage（承包商风险导致损害的后果）

If any of the risks allocated as aContractor’s risk under Sub-Clause 17.2[The Contractor’s Risks during theDesign-Build Period] and 17.4 {The Contractor’s Risks during the OperationService Period} occurs and results in damage to the Works or other property ofGoods, the Contractor shall promptly give Notice to the Employer’sRepresentative, and shall thereafter rectify such damage to the extent requiredby the Employer’s representative. All such work of replacement, repair orrectification shall be carried by the Contractor at his own cost（如果根据第17.2（设计建设阶段的承包商风险）和第17.4（运营服务期的承包商风险）的承包商风险发生并且导致了工程或其他财产或货物受到了损害，则承包商应立即通知业主代表，且应按业主代表的指示弥补此类损失或修复此类损害。所有此类置换、修复或者修正工作发生的费用均由承包商自己承担）。

由于篇幅关系，并未列出金皮书中的全部风险分担，但是从上述内容我们就可以清晰地看出，DBO方式中的风险分担非常详细并且是符合PPP模式风险分担六大原则的。

同样，按照金皮书的规定，DBO方式运营期为20年，符合PPP模式长期合作的特征。另外，如前所述，DB0方式中承包商不仅负责项目的设计和建设，而且负责在项目建成后提供持续性的运营服务，故承包商更有动力优化设计和建设, 使建设工期更为合理, 注重工程质量的长期可靠性以减少其运营和维护时的成本费用, 最大限度地优化项目的全生命周期成本，符合PPP模式降低全生命周期成本的特征。显然，DBO也符合双方利益共享的特征。因此，我们认为DBO属于PPP模式之一。

国际上，美国的PPP 国家委员会( The National Council For PPP,USA) 把DBO定义为PPP模式的一种，其基本含义是: 一国政府或所属机构将某些城市基础设施项目的特许权转让给社会投资者, 社会投资者独立或联合他方组建起项目公司,负责项目的设计和建设, 在项目建成后独立进行项目的管理和经营, 并在项目的运营中获得投资回报和合理利润。合同期间, 自始至终项目的投融资全部由政府负责, 并且政府在特许权协议中始终保有对这些城市基础设施的所有权；各环节项目风险由政府和私营机构共同分担。根据实际情况，DBO方式可以衍生为DBFO,DBOM,DBOOT,DBOO等。

三、DBO方式在2019年度值得关注

笔者在2018年12月25日发表的《2019年中国PPP进入稳定发展之年，项目执行成为重中之重》（2019年中国PPP发展方向之初析）中分析：截至2018年11月19日，地方政府债发行规模分别达到40,783亿元，达到去年全年的93%，预计2018全年规模较2017年略有上升。而2019年地方政府债规模将会加大,超过2018年度。在这个前提下，政府财政直接投资的比例会加大。

巧合的是，2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》，明确：为了加快地方政府债券发行使用进度，保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康发展，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

因此，2019年度政府财政直接投资比例加大这已确定是趋势。我们认为，假设一个基础设施和公共服务项目，由政府直接投资，但是选择社会资本（包括联合体）进行设计建设，负责后续的运营，并签署一个合同，融合设计建设运营维护为一个系统整体，这种方式在2019年应该是可行的，这种方式就是DBO方式。

当然，DBO方式在国内应用之时，一定要结合中国的实际情况，例如：

DBO方式的关键是选择具有设计、建设和运营能力的社会资本，而中国对设计、建设、包括部分运营是有资质要求的，因此，如何设置合适的资质要求比较重要； DBO方式中的设计在国内可以是初步设计、施工图设计，也可以是设计优化或者概念设计。具体项目选择哪一个阶段，哪个阶段进行采购社会资本，也是DBO合同的关键； 国内没有DBO方式的采购文件，建议根据项目的实际情况，可以参考FIDIC金皮书、世界银行发布的招标文件范本，进行编制。

我们认为，2019年，DBO方式值得关注。

明树数据

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